Архив блога

воскресенье, 19 февраля 2012 г.


Ադմինիստրատիվ հաշվետվությունը (Պատասխանատվության մեծությունները)

Հանրային կառավարման երևույթի ընդլայնման և քաղաքականության վրա ադմինիստրատիվ հաստատությունների ազդեցության աճի հետ մեկտեղ ավելի կարևորվեց կառավարման նկատմամբ վերահսկողության քաղաքական խնդիրը: Այս պրոբլեմը կարելի է ներկայացնել վերահսկողություն, հաշվետվություն կամ էլ պատասխանատվություն տերմինների միջոցով: Սակայն գլխավոր խնդիրը մնում է այն, թե ինչպես են քաղաքական լիդերներն ու հանրությունը համոզում, փաղաքշում կամ էլ ստիպում վարչական կառույցներին կատարել իրենց պարտականությունները: Այստեղ առկա է նաև մեկ այլ ֆունդամենտալ խնդիր, թե արդյոք հանրային կառավարողները միշտ պետք է հետևեն հանրության ցանկություններին, երբ այդ ցանկությունները չեն համընկնում հասարակության հեռանկարային նպատակների հետ կամ էլ ոտնահարեն որոշ անձանց քաղաքացիական ազատությունները:
Ավանդաբար գոյություն են ունեցել հաշվետվության խնդրին վերաբերող երկու մտածողության ուղղություններ: Դրանցից առաջինը ենթադրում է, որ պատասխանատվությունը «անձնական պարտավորության ներքին զգացում է», իսկ երկրորդը գտնում է, որ անձնական պարտավորությունը բավարար չէ, ուստի «արտաքին» ուժեր են անհրաժեշտ պատասխանատու վարք սահմանելու համար: Առաջին մոտեցումը ենթադրում է, որ քաղաքացիական ծառայողները բարոյական արժեքների և պրոֆեսիոնալ չափանիշների կրողներ են, որոնք ուղղորդում են իրենց պարտականությունների իրականացման գործում: Իսկ երկրորդը գտնում է, որ այդ արժեքները բավարար չեն, որ պետք է պատժամիջոցներ կիրառվեն այնպիսի վարքի դրևորման պարագայում, որը հակասում է սահմանված իրավական նորմերին ու կանոններին: Բացի այս ամենից անհրաժեծտ է նաև քաղաքացիական ծառայողի կողմից ցուցաբերած արժանավայել վարքի պարգևատրման միջոցներ:
Որպես կանոն յուրաքանչյուր պետություն շատ ավելի ժամանակ է ծախսում պատասխանատվության կիրառման մեթոդների մշակման վրա: Սակայն պետք չէ մոռանալ այն, որ քաղծառայողները, որպես բարոյական արժեքների կրողներ, շատ ավելի լավն են կամ շատ ավելի վատը մասնավոր ոլորտում աշխատող անձանցից: Հիմնական տարբերությունը կայանում է նրանում, որ քաղծառայողները աշխատում են պետության համար և ենթադրվում է, որ դեմոկրատական ռեժիմներում անուղղակիորեն ծառայում են քաղաքացիներին: Սակայն նույնիսկ լիբերալ դեմոկրատիաներում պետությունը տիրապետում է մի շարք միջոցների, որոնք կարող են կիրառվել քաղաքացների նկատմամբ չարաշահումների պարագայում: Այսպիսով` հանրային հաստատություններում հաշվետվության խնդիրը շատ ավելի է սուր է դրված ոչ թե աշխատակիցների էության և նրանց անձնական պատասխանատվության ցածր մակարդակի պատճառով, այլ աշխատանքի էության և պետությանն արտոնագրված պատասխանատվության էության պատճառով:
Մյուս կարևոր գործոնը, որը վերահսկողության և պատասխանատվության առումով խնդիրներ է ստեղծում, կառավարման գործընթացում ադմինիստրատիվ միջամտության հսկայական աճն է: Հանրային ծառայողները ոչ միայն կյանքի են կոչում օրենքները, այլ նաև գիտակցաբար մշակում են իրավական ուժ ունեցող կանոններ և կարգավորումներ և նույնիսկ վիճարկում այդ օրենքները: Բանը նրանում է, որ օրենսդիր մարմինների մշակած օրենքները սահմանում են քաղաքականության լայն շրջանակները, որը պահանջում է բյուրոկրատիայի կողմից մանրակրկիտ կանոնակարգում: Իսկ դա նշանակում է շունչ հաղորդել օրենսդրությանը:
Որպես կանոն մի շարք երկրներում վարչական բնույթի գործերի քննումը ավելի շատ տեղի է ունենում ադմինիստրատիվ տրիբունալներում, քան թե սովորական ատյանների դատարաններում: Չնայած որ դրանք իրականացվում են ադմինիստրատորների կողմից և շատ հաճած ոչ ֆորմալ առումով, նման դատական քննությունները նույն ազդեցությունն են ունենում, ինչպես սովորական դատական ատյանների լսումները: Այսպիսով` վարչարարության վերահսկողության խնդիրները, քաղաքականության իրականացման պարզ վերահսկողությունից ընդլայնվելով, ներառեցին քաղաքականության մշակման և դատական քննության ավելի բարդ առաջադրանքները:
Վերահսկողությանն ու հաշվետվությանն առնչվող քննարկման ժամանակ վեր է հանվում այն դուալիզմը, որը դրսևորվում է սովորական քաղաքացու մոտ բյուրոկրատիայի նկատմամբ ունեցած վերաբերմունքից: Մի կողմից բյուրոկրատիան բնորոշվում է որպես լեվիաթան` հսկայական և վիրտուալ առումով անվերահսկելի մի կառույց, որը սահմանափակում է անձնական ազատություններն ու վատնում տնտեսական ռեսուրսները: Մյուս կողմից բյուրոկրատիան դիտարկվում է որպես մի «խեղկատակ» կառույց` տարանջատված անհատների մի ամբողջություն` սահմանափակված բյուրոկրատական քաշքշուկներով  և ընթացակարգերով:
Ավելի անձնական մակարդակով դիտարկելիս կարելի է վեր հանել մյուս դուալիզմը, որն արտահայտվում է բյուրոկրատիայի նկատմամբ ցուցաբերած վերաբերմունքով: Մի կողմից իրենց լիազորությունները վերազանցող բյուրոկրատիայի և բյուրոկրատների մասին հաճախակի հնչող բողոքներն են: Որպես օրինակ ոստիկանության կողմից ցուցաբերած բռնությունը, հարկային աշխատակիցների կողմից անհամապատասխան վարքի ցուցաբերումը:
Եվ մյուսը` քաղաքացիների կողմից հաճախակի հնչող բողոքներն են, որոնք վերաբերվում են հանրային աշխատակիցների չափազանց մեծ նվիրվածությանը կանոններին ու ընթացակարգերին: Այս պարագայում հաճախորդները` ավելի հաճախ սոցիալական ծառայության կառույցների հաճախորդները, կարծում են, որ իրենց պահանջները չեն բավարարվում և դրա հիմնական պատճառը չինովնիկների կողմից ընթացակարգային խիստ կանոնների պահպանումն է:
Բյուրոկրատիայի հետ կապված խնդիրների առաջին տիպը (լեվիաթանի և «խեղկատակի») ըստ էության ինստիտուցիոնալ է, որոնք բնութագրում են բյուրոկրատիայի գործունեությունը որպես ամբողջություն:  Խնդիրների երկրորդ խումբը ավելի շատ ասոցացվում է հիերարխիայում դիրք զբաղեցնող անձանց վարքագծի հետ: Ադմինիստրատիվ հաշվետվության վերհանված այս 4 խնդիրները կարող են կոնցեպտուալիզացվել որպես վերահսկողության 2 մեծությունների փոխգործունեության արդյունք: Առաջինը անձնական կամ էլ ինստիտուցիոնալ մակարդակն է, որտեղ էլ առաջանում է խնդիրը, իսկ երկրորդը ադմինիստրատորի գործունեության աստիճանն է (չափազանց ակտիվ կամ չափազանց պասիվ):
Քաղծառայողների վարքը կարգավորող ինստիտուցիոնալ կանոնների կամ էլ ընթացակարգերի նեղացումը շատ ավելի բարդ գործընթաց է: Որոշակի  առումով այն ներառում է կառավարողների լայն դիսկրեցիոն լիազորությունների շրջանակը, գործողություն, որը բախվում է հաշվետվության և վերահսկողության  խնդրի հետ: Այն նաև բախվում է պետական քաղաքականության համար պատասխանատու քաղաքական ակտորների սահմանադրական դոկտրինաների հետ: Այսօր ավելի շատ ճկուն մոտեցման ցուցաբերումը ակնհայտ է մի շարք քաղաքական բնագավառներում: Առաջարկվող լուծումներից է ավելի լայն լիազորությունների ընձեռումը անհատ տեսուչներին: Այնպիսի երկրներում ինչպիսիք են Շվեդիան և Մեծ Բրիտանիան, որոնք դիմել են նման քայլի, վերահսկողության առումով, շատ ավելի հաջողակ են եղել բնապահպանական քաղաքականության ոլորտում, քան Միացյալ Նահանգները ավելի սահմանափակ ադմինիստրատիվ դիսկրեցիայով: Չնայած, որ շատ վերլուծաբաններ ճկունությունն ու լիազորությունների փոխանցումը համարում են մի շարք ադմինիստրատիվ խնդիրների համար համապատասխան լուծում, այս լուծումը ուժեղ քաղաքական դիմադրության է հանդիպում այն անձանց կողմից` ովքեր ցանկանում են ավելի շատ վերահսկողություն ունենալ բյուրոկրատիայի նկատմամբ:
Բյուրոկրատական քաշքշուկների կապերի նեղացման մյուս մեծությունը ավելի շատ անձնական է և ներառում է կառավարիչների թրեյնինգների գործընթացները, որոնց նպատակն է հաճախորդների և նրանց խնդիրների ավելի լավ ըմբռնումը: Դրանց միջոցով հնարավոր է որոշակի փոփոխություններ մտցնել ղեկավարման մշակույթի և առանձին կառավարիչների մտածողության մեջ: Սա իրենից ներկայացնում է կամքի դրսևորում, որը ենթադրում է անձնական պատասխանատվություն գործողությունների նկատմամբ և համապատասխան միտում օգտագործելու կանոնները ի օգուտ հաճախորդի, քան թե քաղծառայողի պաշտպանության: Փոփոխություններից յուրաքանչյուրը, հատկապես վերջինը, շատ ավելի հեշտ է արտաբերել, քան կյանքի կոչել: Բանը նրանում է, որ կազմակերպական կանոններն ու ընթացակարգերը անվտանգության մեծ երաշխիքներ են տրամադրում հաստատությունների անդամներին, ուստի ենթադրվում է, որ քաղծառայողները մեծ դժվարությամբ կազատվեն այդ արտոնություններից: Սա դրսևորվում է հատկապես այն պարագայում, երբ մի շարք երկրներում ընդհանուր մթնոլորտը անբարյացակամ է բյուրոկրատիայի նկատմամբ: Շարժումը, որը կոչված է նպաստելու կառավարության կողմից ավելի ընկերական մոտեցում որդեգրելու «հաճախորդների» նկատմամբ կարող է օգնել բարելավելու հաճախորդների վերաբերմունքը, սակայն անհրաժեշտ է երկար աշխատանք տանել հաստատությունների վերաբերյալ մարդկանց ունեցած կարծիքը փոխելու համար:
Մյուս կարևոր գործոնը, որին անհրաժեշտ է ուշադրություն դարձնել վարչական հաշվետվության դեպքում, վերաբերվում է քաղաքականության և վարչարարության տարանջատման խնդրին: Այս պարագայում շատ կարևոր է այն, որ մի շարք Արևմտյան հասարակություններ և նրանց օրինակին հետևող երկրներ, բացառությամբ հատուկ դեպքերի, փորձել են տարանջատել և դուրս բերել կառավարիչների պաշտոնավարման խնդիրը քաղաքական վերահսկողության շրջանակներից: «Ավարի համակարգի» առկայության պայմաններում մի շարք ժամանակակից վարչական հաշվետվության խնդիրներ չէին բարձրանա: Կառավարիչը գտնվում էր քաղաքական պաշտոնյայի հայեցողության ներքո և եթե հանրային ծառայողը չէր անում այն ինչն ակնկալվում էր իրենից ուղղակի ազատվում էր աշխատանքից: Սակայն համակարգը թերանում էր այն առումով, որ հանրությանը չէր ապահովում հաշվետվության ավելի լայն աստիճան:
Այսօր շատ ավելի քիչ մարդիկ են հանդես գալիս հանրային պաշտոնների բաշխման պատրոնաժային համակարգի օգտին, սակայն անհրաժեշտ է հաշվի առնել այն, որ արժանիքների համակարգի ընտրությունը ներառում է ադմինիստրատիվ հաշվետվության մի շարք թաքնված հետևանքներ: Դրանցից ամենակարևորը աշխատանքային (պաշտոնավարման) երաշխիքն է և որոշակի առումով սրանից բխող հանրային աշխատակիցների կողմից ոչ համապատասխան արձագանքը քաղաքացիների նկատմամբ: Բանը նրանում է, որ հանրային ծառայողների գործունեությունը պայմանավորված չէ որևիցե հանգամանքով, ուստի ընդհանուր ձախողումները չեն կարող բերել պաշտոնաթողության: Ըստ էության աշխատանքային անվտանգությունը շատ մեծ երաշխիքներ է պարունակում և նույնիսկ հաջող փորձաշրջանի ավարտից հետո էլ քաղծառայողը կարող է  միայն պաշտոնաթող արվել երկար ընթացակարգային գործընթացի արդյունքում, միայն ապացույցների առկայության պարագայում:
            Սա ամենևին էլ չի նշանակում, որ հանրային ծառայողները բարոյական առումով զիջում են հասարակության մյուս անդամներին կամ էլ զբաղեցնում են իրենց պաշտոնները միայն անվտանգ ապագա կերտելու համար: Այստեղ հարկ է նշել, որ խթանների մեխանիզմը մի շարք քաղծառայության համակարգերի ներսում ավելի մեծ շեշտադրում է կատարում աշխատանքային երաշխիքների, քան թե նախագծի կյանքի կոչման կամ էլ հանրային պատասխանատվության վրա: Այսպիսով քաղծառայողներին քաղաքական ճնշումներից զերծ պահելու ձգտումը այնքան հեռու է գնացել, որ այն համակարգը, պաշտպանելով բոլոր տեսակի վիրտուալ ճնշումներից, առաջացրել է վերահսկողությանն ու հաշվետվությանն առնչվող նշանակալի խնդիրներ:

Комментариев нет:

Отправить комментарий